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一、总 则

为了规范税务机关行政应诉行为，提高行政应诉水平，促进依法行政，维护国家税收利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国税收征收管理法》以及《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号）、《国家税务总局关于进一步加强和改进税务行政应诉工作的实施意见》（税总发〔2017〕110号）等相关规定，制定本规程。

（税总发〔2017〕135号第一条）

（一）主要概念

税务行政应诉是指公民、法人或者其他组织认为税务机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，或者人民检察院依法提起税务行政公益诉讼，税务机关依法参加诉讼的活动。

（税总发〔2017〕135号第二条）

（二）总体要求

税务机关应当充分行使诉讼权利、履行诉讼义务，尊重公民、法人或者其他组织的诉讼权利，自觉接受司法监督,不得干预、阻碍人民法院受理和审理税务行政诉讼案件。

（税总发〔2017〕135号第三条）

（三）第一责任人

各级税务机关的主要负责人是本机关行政应诉工作的第一责任人，应当积极出庭应诉。

（税总发〔2017〕135号第四条）

（四）承办机构

各级税务机关应当建立职责明晰、集成高效、运转顺畅的行政应诉工作机制,充分发挥法制工作机构在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用，强化被诉行政行为承办机构的应诉责任。

（税总发〔2017〕135号第五条）

复议机关和作出原行政行为税务机关作为共同被告的，复议机关统筹行政应诉工作，作出原行政行为税务机关应当协同配合做好有关工作。

（税总发〔2017〕135号第六条）

（五）适用范围

1、各级税务机关的行政应诉工作适用本规程。

（税总发〔2017〕135号第七条第一款）

2、各级税务机关作为第三人参加行政诉讼的，参照本规程相关规定执行。

（税总发〔2017〕135号第七条第二款）

附注：对税务分局、税务所、稽查局等应诉工作的指导

税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构作为行政诉讼被告的，上级税务机关应当予以指导。

（税总发〔2017〕135号第七条第三款）

二、机构与职能

（一）领导小组的职责

各级税务局应当成立税务行政应诉工作领导小组（以下简称“领导小组”），加强对行政应诉工作的领导。领导小组可以与税务行政复议委员会合署办公。

（税总发〔2017〕135号第八条第一款）

领导小组应当及时研究解决行政应诉工作中的重大问题，为行政应诉工作提供必要的组织保障和工作条件，确保依法、及时、全面履行行政应诉工作职责。

（税总发〔2017〕135号第八条第二款）

涉及下列重大事项的，税务行政应诉工作应当提交领导小组集体研究确定：

1、涉及重大公共利益的；

（税总发〔2017〕135号第九条第一款）

2、社会关注度高的；

（税总发〔2017〕135号第九条第二款）

3、可能引发群体性事件的；

（税总发〔2017〕135号第八条第三款）

4、其他重大事项。

（税总发〔2017〕135号第八条第四款）

（二）行政应诉工作小组

法制工作机构应当在收到应诉通知书和起诉状副本之日起2日内牵头组建行政应诉工作小组（以下简称“工作小组”）。

（税总发〔2017〕135号第十条第一款）

工作小组负责行政应诉具体工作，其成员应当由被诉行政行为承办机构和法制工作机构组成。有关问题需要领导小组审定的，由法制工作机构呈报领导小组。

（税总发〔2017〕135号第十条第二款）

公职律师、法律顾问根据需要参与相关应诉工作。

（税总发〔2017〕135号第十条第三款）

三、应诉准备

（一）收件转送法制工作机构

负责收发信件的机构应当于收到应诉通知书和起诉状副本等涉诉材料当日转送法制工作机构。

（税总发〔2017〕135号第十一条）

（二）登记分送工作小组成员

法制工作机构收到材料后，应当对案件的案号、案由、当事人、立案人民法院、收文日期、答辩期限等进行登记,并将起诉状副本分送工作小组成员。

（税总发〔2017〕135号第十二条）

（三）被诉单位提交证据

被诉行政行为承办机构应当积极参与行政应诉工作，并在收到起诉状副本之日起5日内，向工作小组提交作出行政行为的全部证据和依据，并提交书面意见，结合相关证据和依据说明作出行政行为的全部过程。

（税总发〔2017〕135号第十三条第一款）

证据应当提交原件并办理移交手续。证据应当按照时间顺序或者办理流程进行编号排列，并编制目录。案件办理完结后，证据原件应当退回被诉行政行为承办机构。

（税总发〔2017〕135号第十三条第二款）

法制工作机构负责处理工作小组的其他事务。 

（税总发〔2017〕135号第十三条第三款）

（四）审查起诉状，提出管辖异议

工作小组应当审查原告的起诉状，认为案件管辖不符合法律、法规和司法解释规定的，可以提出建议，经领导小组审定后以税务机关的名义向人民法院提出管辖异议。管辖异议应当在税务机关收到应诉通知书和起诉状副本之日起10日内以书面形式提出。

（税总发〔2017〕135号第十四条）

（五）提请驳回起诉的情形

经审查发现下列情形之一的，应当在答辩状中写明，提请人民法院裁定驳回原告的起诉：

1、原告无诉讼主体资格；

（税总发〔2017〕135号第十五条第一款）

2、没有明确的被告或者错列被告；

（税总发〔2017〕135号第十五条第二款）

3、没有具体的诉讼请求或者事实根据；

（税总发〔2017〕135号第十五条第三款）

4、不属于人民法院受案范围或者受诉人民法院管辖；

（税总发〔2017〕135号第十五条第四款）

5、超过法定起诉期限且无正当理由；

（税总发〔2017〕135号第十五条第五款）

6、未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为；

（税总发〔2017〕135号第十五条第六款）

7、未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议；

（税总发〔2017〕135号第十五条第七款）

8、重复起诉；

（税总发〔2017〕135号第十五条第八款）

9、撤回起诉后无正当理由再行起诉；

（税总发〔2017〕135号第十五条第九款）

10、行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；

（税总发〔2017〕135号第十五条第十款）

11、诉讼标的已为生效裁判所羁束；

（税总发〔2017〕135号第十五条第十一款）

12、不符合其他法定起诉条件。

（税总发〔2017〕135号第十五条第十二款）

（六）拟定答辩状等报审

工作小组应当及时拟定答辩状、证据清单、法律依据以及授权委托书，报领导小组审定。

（税总发〔2017〕135号第十六条）

答辩状应当清晰明了，从实体和程序两个方面说明行政行为的合法性和合理性。

（税总发〔2017〕135号第十七条第一款）

附注1：答辩状的内容

答辩状主要包括以下内容：

（1）答辩人以及被答辩人的基本信息；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第一项）

（2）明确的答辩请求；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第二项）

（3）被诉行政行为的名称、文号、内容、作出的行政机关、作出的时间以及送达情况；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第三项）

（4）主体资格以及依据；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第四项）

（5）执法程序以及依据；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第五项）

（6）认定的事实以及证据；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第六项）

（7）适用依据的名称以及条款；

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第七项）

（8）其他有关的问题或者事实。

（税总发〔2017〕135号第十七条第二款第八项）

附注2：证据清单

证据清单应当载明证据的编号、名称、来源、内容、证明目的，并列明案号、举证人和举证时间。

（税总发〔2017〕135号第十八条）

附注3：授权委托书

授权委托书应当载明委托代理人的基本信息、委托事项、代理权限和代理期限。

（税总发〔2017〕135号第十九条第一款）

委托代理人应当包括法制工作机构的工作人员或者律师，以及被诉行政行为承办机构的工作人员。

（税总发〔2017〕135号第十九条第二款）

（七）限期向法院提交答辩状、证据清单等

税务机关应当自收到应诉通知书和起诉状副本之日起15日内，将据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，连同答辩状、证据清单、法律依据、授权委托书、法定代表人身份证明及其他诉讼材料一并递交人民法院。

（税总发〔2017〕135号第二十条第一款）

答辩状、证据清单、授权委托书及法定代表人身份证明应当加盖税务机关印章，授权委托书还应当加盖法定代表人签名章或者由法定代表人签字。

（税总发〔2017〕135号第二十条第二款）

附注1：延期提供证据的情形及处理

税务机关因不可抗力等正当事由不能按期举证的,以及原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，应当分别在举证期限内向人民法院提出延期提供证据或者补充证据的书面申请。

（税总发〔2017〕135号第二十二条）

附注2：共同被告的举证问题

共同被告案件，作出原行政行为税务机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任。作出原行政行为税务机关对原行政行为的合法性进行举证，复议机关对复议程序的合法性进行举证。

（税总发〔2017〕135号第二十一条）

附注3：补充证据的

人民法院要求提供或者补充证据的，税务机关应当按要求提交证据。

（税总发〔2017〕135号第二十三条）

附注4：申请保全证据

税务机关发现证据可能灭失或者以后难以取得的，可以向人民法院申请保全证据。

（税总发〔2017〕135号第二十四条）

（八）召开庭前准备会议，制订应急预案

工作小组在开庭审理前应当组织召开庭前准备会议，研究拟定质证意见、法庭辩论提纲和最后陈述，并对可能出现的突发状况准备应急预案。对行政赔偿、补偿及税务机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，还应当做好是否接受调解的预案并报领导小组审定。

（税总发〔2017〕135号第二十五条）

四、出庭应诉

（一）出庭应诉人员

税务机关的出庭应诉人员包括负责人和委托代理人。

（税总发〔2017〕135号第二十六条）

附注：负责人出庭应诉问题

（1）两类特定情形

①对于因纳税发生的案件，地市级税务局负责人应当出庭应诉。县级税务局和县级以下税务机构负责人对所有案件均应当出庭应诉。

（税总发〔2017〕135号第二十八条第二款）

②涉及重大事项的案件及人民法院书面建议负责人出庭应诉的案件，税务机关负责人应当出庭应诉。

（税总发〔2017〕135号第二十八条第一款）

人民法院书面建议负责人出庭应诉，但负责人不能出庭应诉的，税务机关应事先向人民法院反映情况，并按照人民法院的要求出具书面说明。

（税总发〔2017〕135号第二十九条）

（2）其他情形

主要负责人不能出庭的，由分管被诉行政行为承办机构的负责人出庭应诉。分管被诉行政行为承办机构的负责人也不能出庭的，主要负责人指定其他负责人出庭应诉。

（税总发〔2017〕135号第二十七条第一款）

负责人不能出庭应诉的，应当委托本机关相应的工作人员出庭。

（税总发〔2017〕135号第二十七条第二款）

（二）庭前的几个问题

1、申请延期开庭

税务机关应当按照人民法院通知按时出庭，因特殊情况不能按时出庭的，应当向人民法院申请延期开庭。

（税总发〔2017〕135号第三十条第一款）

2、申请变更开庭时间

税务机关收到人民法院的传票时距离开庭时间不足3日的,可以申请人民法院变更开庭时间。

（税总发〔2017〕135号第三十条第二款）

3、申请法院庭审人员回避

税务机关认为审判人员以及书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人与本案有利害关系或者其他关系，可能影响公正审判的，应当申请回避。

（税总发〔2017〕135号第三十一条第一款）

申请回避一般应当在案件开庭审理前提出，回避事由在案件开庭审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。申请回避可以口头提出，也可以书面提出。

（税总发〔2017〕135号第三十一条第二款）

4、提出停止执行行政行为

诉讼期间，税务机关认为需要停止执行行政行为的，应当向人民法院说明，由人民法院裁定停止执行。

（税总发〔2017〕135号第三十二条）

5、对法院决定、裁定的申请复议

税务机关对人民法院作出的回避决定、停止执行裁定以及先予执行的裁定不服的，可以向作出决定或者裁定的人民法院申请复议一次。

（税总发〔2017〕135号第三十三条）

6、对对方出庭人员等的异议

发现对方出庭人员并非当事人本人或者其法定代表人，且未办理委托代理手续等情形，税务机关可以向法庭提出异议。

（税总发〔2017〕135号第三十四条）

（三）庭审问题

1、陈述

在法庭调查过程中，税务机关应当根据法庭询问，以答辩状的内容为基础进行陈述。

（税总发〔2017〕135号第三十五条）

2、举证

在举证过程中，税务机关应当出示证据材料，说明证据的名称、来源、内容和证明目的。

（税总发〔2017〕135号第三十六条）

3、质证

在质证过程中，税务机关应当从以下三个方面对其余各方当事人提交的证据发表质证意见：

（1）对证据关联性的质证

证据与被诉行政行为是否具有法律、事实上的关系。

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第一项）

（2）对证据合法性的质证

①证据的来源是否合法；

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第二项第一目）

②证据的形式是否合法；

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第二项第二目）

③是否存在影响证据效力的其他违法情形。

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第二项第三目）

（3）对证据真实性的质证

①证据的内容是否真实；

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第三项第一目）

②证据是否为原件、原物，复印件、复制件与原件、原物是否一致；

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第三项第二目）

③提供证据的主体或者证人与当事人是否具有利害关系；

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第三项第三目）

④是否存在影响证据真实性的其他情形。

（税总发〔2017〕135号第三十七条第一款第三项第四目）

附注（1）：发表结论性意见

税务机关应当发表结论性意见，明确是否认可其余各方当事人提交证据的证明目的。

（税总发〔2017〕135号第三十七条第二款）

附注（2）：申请重新鉴定、调查或勘验

经法庭许可，税务机关可以向证人、鉴定人、勘验人发问，可以申请重新鉴定、调查或者勘验。

（税总发〔2017〕135号第三十七条第三款）

4、法庭辩论

在法庭辩论中，税务机关应当在法庭主导下，从以下方面发表辩论意见：

（1）是否认可法庭总结、归纳的争议焦点问题；

（税总发〔2017〕135号第三十八条第一款第一目）

（2）围绕案件事实、证据效力、适用依据和程序规范等争议焦点问题，阐明作出行政行为的合法性与合理性；

（税总发〔2017〕135号第三十八条第一款第二目）

（3）反驳对方当事人关于争议焦点问题的意见。

（税总发〔2017〕135号第三十八条第一款第三目）

附注：申请恢复法庭调查

如果发现案件事实尚未查清的，税务机关可以申请恢复法庭调查。

（税总发〔2017〕135号第三十八条第二款）

5、最后陈述

税务机关应当做好最后陈述，坚持答辩意见，请求人民法院依法裁判。

（税总发〔2017〕135号第三十九条）

6、接受调解问题

（1）是否接受调解

对于人民法院依法主持调解的案件，税务机关应当按照调解预案向法庭表明是否接受调解。

（税总发〔2017〕135号第四十条）

（2）调解方案报审

在接受调解的案件中，工作小组应当结合原告提出的调解方案、人民法院的调解建议拟定调解方案，并报领导小组审定。

（税总发〔2017〕135号第四十三条）

附注：税务行政和解

【典型案例：福建M有限公司关联交易少缴税款案——税务行政诉讼案件一般案情复杂、周期较长，采用行政调解或和解的方式，有利于提高行政诉讼案件的审判效率，降低诉讼成本。而且，经过调解或和解之后重新作出的税务处理处罚决定事先得到相对人的认可，有利于税务处理处罚决定的执行。税务稽查工作中，在不侵害国家税收权益的前提下，税务机关可在行政诉讼中选择调解或和解的方式解决税企纠纷。】

7、核对庭审笔录

税务机关出庭应诉人员应当核对庭审笔录并签字确认，有异议的及时向法庭提出，并在法庭许可后进行更正。

（税总发〔2017〕135号第四十一条）

附注1：对原告无正当理由问题的处理

原告无正当理由，超过法定期限改变诉讼请求、提出新的诉讼理由和事实、提交新的重要证据依据，税务机关应当提出异议并根据应急预案妥善处理。

（税总发〔2017〕135号第四十二条）

附注2：对行政行为有错的处理

在行政诉讼过程中发现本机关作出的行政行为确有错误的，工作小组应当提出建议。经领导小组审定后，税务机关可以在人民法院对案件宣告判决或者作出裁定前，按照法定程序改变其所作的行政行为，并书面告知人民法院和其他各方当事人。

（税总发〔2017〕135号第四十四条）

五、上诉与申诉

对上诉案件或者再审案件，税务机关应当结合具体情况，参照本规程第三章、第四章的规定办理。

（税总发〔2017〕135号第四十五条）

（一）上诉的问题

1、上诉的建议与报审

对人民法院作出的一审判决及管辖异议裁定是否提起上诉，工作小组应当提出建议并报领导小组审定。

（税总发〔2017〕135号第四十六条第一款）

2、上诉时限与提交

税务机关决定上诉的，应当在收到人民法院判决书之日起15日内或者收到裁定书之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。上诉状应当向一审人民法院提交。

（税总发〔2017〕135号第四十六条第二款）

3、上诉状

上诉状应当包括以下内容：

（1）上诉人与被上诉人的基本信息；

（税总发〔2017〕135号第四十七条第一款）

（2）一审人民法院名称、案号和案由；

（税总发〔2017〕135号第四十七条第二款）

（3）明确的上诉请求；

（税总发〔2017〕135号第四十七条第三款）

（4）提起上诉的事实和理由。

（税总发〔2017〕135号第四十七条第四款）

（二）申请再审问题

对已经发生法律效力的判决、裁定或者调解书，工作小组认为确有错误的，应当就是否申请再审提出建议并报领导小组审定。

（税总发〔2017〕135号第四十八条第一款）

税务机关决定申请再审的，应当在法定期限内向上一级人民法院提出。

（税总发〔2017〕135号第四十八条第二款）

在上诉或申诉案件中，原告或者第三人提出新的事实、理由、证据或者依据的，工作小组应当核实并撰写答辩状。

（税总发〔2017〕135号第四十九条）

（三）申请抗诉或检察建议问题

工作小组发现有下列情形之一的，应当就是否申请抗诉或者申请向人民法院发送检察建议提出建议，并报领导小组审定：

1、人民法院驳回再审申请的；

（税总发〔2017〕135号第五十条第一款第一项）

2、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

（税总发〔2017〕135号第五十条第一款第二项）

3、再审判决、裁定有明显错误的。

（税总发〔2017〕135号第五十条第一款第三项）

税务机关决定申请抗诉或者申请向人民法院发送检察建议的，应当依法向人民检察院提出。

（税总发〔2017〕135号第五十条第二款）

（四）应诉结果的报告与转交执行

工作小组在收到生效判决、裁定或者调解书之后，应当及时向领导小组报告应诉工作情况和诉讼结果，结合案件具体情况提出意见和建议，并将裁判文书转交被诉行政行为承办机构。

（税总发〔2017〕135号第五十一条第一款）

附注：对败诉的分析、报告与建议

对于败诉的案件,工作小组还应当形成分析报告，对败诉的原因进行分析，提出后续整改措施，并由法制工作机构报送上一级税务机关法制工作机构，同时抄送上一级税务机关相关业务工作机构。

（税总发〔2017〕135号第五十一条第二款）

六、履行与执行

（一）税务机关的执行

1、对判决、裁定、调解的执行

税务机关要依法自觉履行人民法院生效判决、裁定和调解，不得拒绝履行或者拖延履行。被诉行政行为承办机构负责具体执行。

（税总发〔2017〕135号第五十二条第一款）

附注：禁作相同行为

对人民法院作出的责令重新作出行政行为的判决，税务机关应当在法定期限或者人民法院指定的期限内重新作出，除原行政行为因程序违法或者法律适用问题被人民法院判决撤销的情形外，不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

（税总发〔2017〕135号第五十二条第二款）

2、对司法建议、检察建议的回复与整改

对人民法院提出的司法建议或者人民检察院提出的检察建议，税务机关要认真研究并按照要求作出书面回复，确有问题的要加以整改。

（税总发〔2017〕135号第五十四条）

（二）原告拒不执行的强制执行

原告拒不执行生效判决、裁定或者调解的，税务机关应当依法强制执行，或者向人民法院申请强制执行。

（税总发〔2017〕135号第五十三条）

七、附 则

（一）归档

法制工作机构应当在行政诉讼活动全部结束后30日内，将案件的卷宗材料装订成册，并按相关规定归档保管。

（税总发〔2017〕135号第五十五条第一款）

案件卷宗应一案一卷,按诉讼流程或者时间先后顺序排列诉讼材料并编制目录清单。

（税总发〔2017〕135号第五十五条第二款）

（二）上报

法制工作机构应当在行政诉讼活动全部结束后10日内，将案件的有关情况和生效裁判文书报送上一级税务机关法制工作机构。

（税总发〔2017〕135号第五十六条第一款）

法制工作机构应当按照上级税务机关要求的形式和期限报送当年的税务行政诉讼案件统计表和年度分析报告。

（税总发〔2017〕135号第五十六条第二款）

（三）培训

法制工作机构应当会同相关机构开展集中培训、旁听庭审、模拟法庭和案例研讨等活动，提高税务机关及其工作人员的依法行政水平和行政应诉能力。

（税总发〔2017〕135号第五十七条）

（四）诉讼缴费

需要缴纳诉讼费用的，由相关机构会同法制工作机构办理。

（税总发〔2017〕135号第五十八条）

（五）考核

各级税务机关应当将行政应诉工作纳入绩效考核范围。

（税总发〔2017〕135号第五十九条）

（六）日期的规定

本规程中的日期均指自然日。

（税总发〔2017〕135号第六十条）

（七）解释

本规程由国家税务总局负责解释。

（税总发〔2017〕135号第六十一条）

（八）施行日期

本规程自2018年1月1日起施行。1995年制发的《税务行政应诉工作规程（试行）》（国税发〔1995〕9号文件印发）同时废止。

（税总发〔2017〕135号第六十二条）