近年来，露营经济发展迅速，经营企业数量快速增长。据统计，2020年露营经营企业新增1.4万家，同比增长227.52%；2021年新增2.2万家，同比增长139.50%；2022年仅第一季度，露营经营企业注册量就达到7200家。

笔者认为，用地选址、安全生产、经营标准是露营经营企业的三大生命线，企业应给予高度重视。本文通过对露营地、露营经营相关法律、法规进行分析，为露营经营企业提出合规实操建议。

一、露营经营企业生命线之用地选址

露营地是给旅游者提供亲近自然的休闲娱乐场所，企业在用地选址方向上，都会把重心放在环境优美、交通便捷方面，如环境宜人的山地、湖畔、森林，位置要离城市核心区1.5个小时车程圈以内，且为节约用地成本，露营用地较多涉及到农用地。但是，许多企业仅考虑了环境、交通、成本因素，往往忽视了最重要的用地合规，因此导致露营地违反土地管理规定被拆除。

（一）用地选址定“生死”：四区一地一线不可逾越

经对露营地土地行政处罚案例进行分析，露营地被责令拆除的原因均因触碰了土地管理的红线。

由于我国实施严格的土地用途管理制度、基本农田保护制度、饮用水水源分级保护制度、自然保护区制度，根据《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《水污染防治法》《防洪法》等法律规定，建议露营经营企业在用地选址时候不能触碰“四区一地一线”，即自然保护区、风景名胜区、河流湖泊管理区、饮用水水源保护区、基本农田、生态保护红线。

（二）露营地用地政策松绑：可按原地类管理

因大部分企业将露营地选址在城镇开发边界外，需要农村集体土地，有些企业产生疑惑：建露营地是否必须使用建设用地？是否必须办理土地转用、征收、供应手续？结合近年来国家对露营地用地政策的发展变化，可以得出结论：国家对露营地用地政策从严格按照旅馆用地管理，逐步松绑为符合条件下按照原地类管理。 

1.严格按照旅馆用地管理。  

2015年11月25日，原国土资源部、住建部及国家旅游局发布的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》规定，自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按照旅游用地确定供应底价，供应方式和使用年限。

2.差别化分区管理。

2016年11月7日，国家旅游局等11部委发布《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）第五条（二）优化营地用地政策规定，自驾车旅居车营地项目建设应该符合城乡规划、土地利用总体规划、自驾车旅居车营地建设规划、自驾车旅居车营地建设与服务规范；依法依规使用土地，不得占用基本农田，不占或者尽量少占耕地；选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地；其自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等功能区应优先安排使用存量建设用地，确需新供的，用途按旅馆用地管理，宜以招标方式实行长期租赁或者先租后让；其他功能区使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理；选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区内的自驾车旅居车营地，全部用地均应依法办理转用、征收、供应手续；已供自驾车旅居车营地项目建设用地不得改变规划确定的土地用途，不得分割转让和转租。

3.符合条件下按照原地类管理。

2019年4月24日，自然资源部印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第八条规定，对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。值得注意的是，《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》对旅发（2016）148号文件有所松绑，按照148号文件的规定，自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等以外的其他功能区使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。而《产业用地政策》则没有对功能区进行除外规定，强调的条件是“不改变土地用途、不固化地面”，对自驾车旅居车营地的特定功能区，可按原地类管理。

根据上述松绑的露营地政策，露营经营企业搭建帐篷、修建配套设施在“不改变土地用途、不固化地面”的情况下，可不使用建设用地，在无需征转的情况下使用四荒地、一般农用地。

（三）露营地新兴供地：点状供地模式

点状供地是相对于传统的片状供地的新兴供地模式，即在城镇、产业园区开发边界外，不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件及项目用地需求，依据建筑物占地面积等点状布局，按照建多少、转多少、征（占用）多少的原则点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应的项目用地方式。点状供地的优势在于，减少土地占用指标，减轻露营经营企业的资金压力。

2019年6月，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发〔2019〕12号），提出“探索针对乡村产业的省市县联动点供用地”。第一次规定了点状供地，而在此前后，许多省市也出台了关于点状供地的政策文件，如：2018年1月，海南省、四川省、广东省都出台了相应规定。

因露营地的用地比较分散，适合点状供地的方式。故建议露营经营企业可根据当地的用地政策，选址时可向相关部门申请点状供地。

二、露营经营企业生命线之安全生产

安全生产是露营经营企业发展的基础和正常运营的必要条件。由于很多露营地都在偏僻的野外地带，使得企业经营的安全风险因素增多。大到环境、设备设施风险，小到蜱虫叮咬、帐篷拉绳绊倒，都可能引发安全事件，导致露营经营企业因未尽到安全保障义务承担民事赔偿责任，或面临行政处罚，甚至触发安全生产事故的刑事风险。

笔者认为，根据现行的监管文件要求及监管实践，露营属于旅游业监管范围，露营经营企业属于《旅游法》规定的“旅游经营者”的范畴，故建议露营经营企业除依照《安全生产法》之外，还应按照《旅游法》《旅游安全管理办法》的规定进行安全生产合规。

1.建立健全全员安全生产责任制。

2021年新修订的《安全生产法》要求建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务”。

据此，笔者建议露营经营企业应将安全生产责任管理内容、范围、标准等进行分解，分配到各部门、各岗位，明确责任人员。按照《安全生产法》的要求，经营企业负责人作为安全生产的第一责任人，应组织制定并实施安全生产规章制度和操作规程、安全生产教育和培训计划，组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，组织制定并实施生产安全事故应急救援预案，及时、如实报告生产安全事故。

2.制定、演练旅游突发事件应急预案。

作为旅游经营者，露营经营企业应制定旅游突发事件应急预案，既是法律强制性规定，也是保障旅客安全的必备步骤。根据《旅游安全管理办法》第十三条的规定，旅游经营者应当依法制定旅游突发事件应急预案，与所在地县级以上地方人民政府及其相关部门的应急预案相衔接，并定期组织演练。建议企业应提升有效识别风险的能力，制定旅游突发事件应急预案，采取相应的安全防范措施并演练。目前，我国已经建立了旅游突发事件应对机制，旅游安全公共服务体系逐步完善，建立了旅游气象、地质灾害、生态环境检测和预报预警系统，旅游应急管理指挥系统等，企业可利用旅游安全公共服务系统分析潜在风险，从而有效地管控和规避安全风险。

3.履行安全保障义务。

根据《旅游安全管理办法》第八条的规定，“旅游经营者应当对其提供的产品和服务进行风险监测和安全评估，依法履行安全风险提示义务，必要时应当采取暂停服务、调整活动内容等措施。经营高风险旅游项目或者向老年人、未成年人、残疾人提供旅游服务的，应当根据需要采取相应的安全保护措施”。因此，尽到充分合理的安全保障义务，是法律对露营经营企业规定的强制性义务。而在游客起诉露营经营企业安全保障责任纠纷中，如露营企业未尽到充分合理的安全保障义务，将被法院判决承担侵权赔偿责任。

根据《旅游法》《旅游安全管理办法》的规定，建议露营经营企业履行如下安全保障义务：（1）露营地内的设施、设备，应确保符合法律要求，对于部分高风险的项目，确保设施无缺陷。（2）对于可能发生危险的场所和危险性高的活动，应以明显的方式进行提示、告知。（3）配备适当、有经验和技能的专业人员，及时履行救助义务。另外，提醒露营经营企业，作为旅游经营主体，可投保场地责任保险、人身意外险等商业保险等，减少风险发生时的赔偿损失。

三、露营经营企业生命线之经营标准

露营作为旅游业的新业态，在经营中也面临多部门监管的问题，往往受到文旅、自然资源、生态环境、卫生、应急管理、公安等多部门监管，加上我国目前没有针对露营行业制定专门的管理法规，导致很多露营经营企业违规而不自知。

露营地面临安全、环保、服务质量等多方面的合规要求，露营经营企业应建立合规经营标准。2015年，国家标准化委员会已经制定了国家标准——《休闲露营地建设与服务规范（GB/T31710-2015）》，统筹指导、规范休闲露营地的建设质量和服务品质，保障休闲露营者的合法权益。该国家标准包括：导则、自驾车营地、帐篷露营地、青少年营地。

1.导则。 

对露营地建设和服务提出共性要求，突出了安全、环保和自助服务。如，应确定场地的生态承载力，不超载运营；对消耗物品循环利用，多采用服务外包，减少或不使用洗涤剂，降低经营强度，避免污染环境；露营住宿设施，选择可重复利用的环保材料，尽量不用固定建筑形式。

2.自驾车营地。

标准对选址、规划、功能区、服务设施和质量提出了具体要求。如，营地周边1小时车程范围内应具备救助设施；内部道路应遵循人行、车行相分离，车辆限制时速不超10km/h；在出入口、服务中心、服务保障区应有醒目的室外照明，便于夜晚发现和使用；营地必备功能区应包括出入口、服务中心、停车场、自驾车露营区、房车宿营区、服务保障区、废弃物收纳与处理区。标准还对自驾车、房车的露营区、营位以及卫生、保洁等设施提出了数量、规模等指标要求。

3.帐篷露营地。

标准规定了帐篷露营地的分类、选址与布局、服务及质量要求，对环境保护和安全保障突出要求，并对营位数量、规模，以及卫浴、厕所、废弃物收纳、防火、防盗等设施配置提出指标和质量要求。

4.青少年营地。

标准结合青少年身心特点，对安全保障的相关指标规定的较为细致。专门针对管理人员提出技能、资质和数量配置要求，以及运营流程、安全防护等方面的规范，并在附录中对训练项目、设施给出了技术规格和主要参数指标。

建议露营经营企业将《休闲露营地建设与服务规范（GB/T31710-2015）》作为经营标准，对露营地的经营、服务进行完善。另，许多省市也从实际出发，制定了相应标准和指南，如湖州市出台了《露营营地景区化建设和服务标准》，贵阳市文化和旅游局出台了《贵阳市户外露营地高质量建设与服务指南》，露营经营企业可关注各地的规范文件，制定相应的企业标准，确保露营经营合规。

——来源：中国律师网       【作者：董志伟、李静，泰和泰（天津）律师事务所】