【关键词】行政处罚 市场禁入 规范性文件审查

　　(一)基本案情

2018年12月，江苏金某公司与昆山宏某混凝土有限公司(以下简称宏某公司)签订混凝土购销合同，约定由宏某公司提供预拌混凝土建设某住宅项目。后出现工程质量问题，经专业机构检测和专业论证，明确混凝土强度不足系主要原因。昆山市住房和城乡建设局(以下简称住建局)对宏某公司销售未达标水泥行为予以罚款，并责令建设方对已浇筑项目限期整改(后经拆除重铸、实体加固后验收合格)。2020年11月24日，住建局作出(2020)352号《关于对周市镇339省道南侧、青阳北路东侧住宅项目混凝土强度质量问题处理决定的通报》(以下简称352号通报)，决定根据《昆山市房屋建筑和市政基础设施工程材料登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的规定，对宏某公司已登记的预拌混凝土取消材料登记，且半年内不得再次申报登记，并将该公司列入暂停在该市承接业务施工企业名单。宏某公司不服诉至法院，请求判决撤销352号通报，采取补救措施，并对《暂行办法》一并进行规范性文件审查。

　　(二)法院裁判

常熟市人民法院一审认为，《暂行办法》第15条第6项有关取消材料登记的规定，明显超越《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》(以下简称《省工程质监办法》)第22条第2项规定的幅度和范围，鉴于该取消登记期限届满已无可撤销内容，故判决确认352号通报违法，驳回其他诉讼请求。宏某公司上诉后，苏州市中级人民法院二审认为，《暂行办法》第4条有关“实行登记的材料应在完成登记公布后方可使用”和第15条有关“取消登记”“半年内不得再次申报登记”等规定，实质性设立限制开展生产经营活动的行政处罚，明显超出《省工程质监办法》规定的登记内容和范围，增加了企业义务，且该《暂行办法》未履行相关制定、备案手续，遂判决驳回上诉、维持原判。其后，住建局接受司法建议，自行撤销了《暂行办法》。

　　(三)典型意义

本案系行政管理部门限制经营主体开展生产经营活动引发的行政争议。国务院《优化营商环境条例》第64条第1款规定，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损经营主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预经营主体正常生产经营活动。实践中，经营主体无法自主有序开展活动的痛点、堵点，很多源于地方政府及其部门的“红头文件”。本案中，人民法院明确指出，预拌混凝土质量问题涉及建筑安全，严厉查处违法企业的同时，采取的具体措施应有合法依据;《暂行办法》设定诸多法外限制条件，不得作为涉案通报的合法性依据。人民法院在一并审查规范性文件时，有必要从制定机关是否越权或违反法定程序，是否存在与上位规定抵触，是否违法增加公民、法人和其他组织义务或减损其合法权益等方面强化审查，监督和支持行政机关依法履职，营造市场化、法治化的营商环境。

——《涉市场准入行政诉讼十大典型案例》之六