【关键词】

建设工程 肢解发包 过罚相当 变更决定

　　【基本案情】

2021年8月，申请人某房地产公司与某建设集团签订《建设工程施工合同》，将某楼盘建设工程发包给某建设集团。2023年7月，申请人为保障交房进度，又将上述建设工程中的消防通风、外墙保温及地暖工程以480万元肢解发包给某建筑安装公司，某建筑安装公司又以400万元将工程转包给另一建设工程公司。被申请人山东省某市辖区综合行政执法局经调查认定，申请人的上述行为属于肢解发包行为，违反了《中华人民共和国建筑法》及《建设工程质量管理条例》相关规定。2024年7月22日，被申请人作出《行政处罚决定书》，对申请人处以工程合同价款400万元的1%即40000元罚款，同时对单位直接负责的主管人员处以单位罚款数额10%即4000元罚款。申请人不服该处罚决定，遂向某区人民政府申请行政复议。

　　【复议办理】

行政复议机构审查认为，本案的争议焦点为案涉处罚决定认定事实是否清楚，裁量幅度、处罚数额是否适当。因案涉争议涉及多家企业，为全面查清案件事实，行政复议机构组织召开听证会，邀请建筑领域专家参会提出专业意见。经审理查明，申请人为保障交房进度，将单位工程中不具备独立施工条件的部分工程发包给某建筑安装公司，已构成肢解发包的违法行为，但尚未造成实际危害后果与社会负面影响。根据《建设工程质量管理条例》的规定，针对建设单位肢解发包行为，罚款幅度应为工程合同价款的0.5%-1%，对直接责任人员的罚款为单位罚款5%-10%。本案中，被申请人作出处罚决定适用工程合同价款错误，工程合同价款应为申请人与某建筑安装公司签订合同的480万元，而非某建筑安装公司与另一建设工程公司签订合同的400万元。同时，被申请人虽在法定裁量范围内作出处罚，但考虑到申请人为保障交房进度及未造成危害后果和社会不良影响的情节，该处罚在自由裁量权范围内属顶格处罚，明显过罚不相当。行政复议机构在查明事实基础上，优先适用行政复议变更决定，将对申请人的处罚数额变更为工程合同价款480万元的0.6%即28800元，将对单位直接负责主管人员的处罚金额变更为单位罚款数额6%即1728元。行政复议决定作出后，申请人对结果表示认可并接受。

　　【典型意义】

行政复议作为行政机关的层级监督制度，通过对行政行为合法性和合理性的全面审查，既为涉企行政执法划定法治边界，又为优化营商环境提供制度保障，在规范涉企行政执法中发挥重要作用。本案中，行政复议机构通过听证、专家咨询等方式，确认了基本违法事实，更准确地发现了行政执法中存在工程合同价款这一关键事实认定错误以及自由裁量权适用僵化等问题。行政复议机构全面考量了违法行为的起因、过错、实际危害后果、社会影响等具体情节，摒弃“一刀切”或“就高不就低”的简单化思维，落实过罚相当原则，依法将对单位罚款比例从1%变更为0.6%、将个人罚款比例从10%变更为6%，使最终处罚结果既有力度又有温度。行政复议机构依法运用变更决定，既通过纠正执法不当维护法律的严肃性，又以精准监督推动行政机关规范权力运行，同时最大限度保障了企业合法权益，最终实现案结事了、企业认同与规范执法的多赢效果，切实让企业在行政复议案件中感受到公平正义，有力夯实了营商环境优化的法治根基。

——《行政复议监督规范涉企行政执法》之二