【原文】

《国家税务总局关于修改〈税务规范性文件制定管理办法〉的决定》，已经2021年12月27日国家税务总局2021年度第3次局务会议审议通过，现予公布，自2022年2月1日起施行。

国家税务总局局长：王军

2021年12月31日

税务规范性文件制定管理办法

（2017年5月16日国家税务总局令第41号公布，根据2019年11月26日国家税务总局令第50号第一次修正，根据2021年12月31日国家税务总局令第53号第二次修正）

第一章  总则

第一条【立法目的、立法依据】

为了规范税务规范性文件制定和管理工作，落实税收法定原则，建设规范统一的税收法律制度体系，优化税务执法方式，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》等法律法规和有关规定，结合税务机关工作实际，制定本办法。 

第二条【规范性文件的概念】

本办法所称税务规范性文件，是指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，影响纳税人、缴费人、扣缴义务人等税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并在一定期限内反复适用的文件。 

国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税务规范性文件。

第三条 【适用范围】

税务规范性文件的起草、审查、决定、发布、备案、清理等工作，适用本办法。 

第四条【规范性文件的制订原则】

制定税务规范性文件，应当充分体现社会主义核心价值观的内容和要求，坚持科学、民主、公开、统一的原则，符合法律、法规、规章以及上级税务规范性文件的规定，遵循本办法规定的制定规则和制定程序。 

第五条【税务规范性文件的禁设事项】

税务规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项。 

第六条 【县级税务机关制订的特别规定，各级税务机关机构名义的禁制】

县税务机关制定税务规范性文件，应当依据法律、法规、规章或者省以上税务机关税务规范性文件的明确授权；没有授权又确需制定税务规范性文件的，应当提请上一级税务机关制定。 

各级税务机关的内设机构、派出机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税务规范性文件。

第二章  制定规则

第七条【税务规范性文件的名称】

税务规范性文件可以使用“办法”“规定”“规程”“规则”等名称，但是不得称“条例”“实施细则”“通知”“批复”等。 

上级税务机关对下级税务机关有关特定税务行政相对人的特定事项如何适用法律、法规、规章或者税务规范性文件的请示所作的批复，需要普遍适用的，应当按照本办法规定的制定规则和制定程序另行制定税务规范性文件。

第八条 【税务规范性文件的要素】

税务规范性文件应当根据需要，明确制定目的和依据、适用范围和主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或者有效期限等事项。 

第九条【税务规范性文件的制作要求】

制定税务规范性文件，应当做到内容具体、明确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，避免产生歧义，具有可操作性。 

第十条【税务规范性文件的表述】

税务规范性文件可以采用条文式或者段落式表述。 

采用条文式表述的税务规范性文件，需要分章、节、条、款、项、目的，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依次表述；款不编序号；项的序号用中文数字加括号依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。

第十一条【上级税务机关的授权制定、禁止转授权】

上级税务机关需要下级税务机关对规章和税务规范性文件细化具体操作规定的，可以授权下级税务机关制定具体的实施办法。 

被授权税务机关不得将被授予的权力转授给其他机关。

第十二条【税务规范性文件的解释权、禁止转授解释权，应解释的情形，下级提请解释】

税务规范性文件由制定机关负责解释。制定机关不得将税务规范性文件的解释权授予本级机关的内设机构或者下级税务机关。 

税务规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时作出解释：

（一）税务规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）税务规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。

下级税务机关在适用上级税务机关制定的税务规范性文件时认为存在本条第二款规定情形之一的，应当提请制定机关解释。

第十三条 【税务规范性文件禁止溯及既往、及例外】

税务规范性文件不得溯及既往，但是为了更好地保护税务行政相对人权利和利益而作出的特别规定除外。 

第十四条 【税务规范性文件发布后的施行期限】

税务规范性文件应当自发布之日起30日后施行。 

税务规范性文件发布后不立即施行将有碍执行的，可以自发布之日起施行。

与法律、法规、规章或者上级机关决定配套实施的税务规范性文件，其施行日期需要与前述文件保持一致的，不受本条第一款、第二款时限规定的限制。

第三章  制定程序

第十五条【税务规范性文件的起草部门】

税务规范性文件由制定机关业务主管部门负责起草。内容涉及两个或者两个以上部门的，由制定机关负责人指定牵头起草部门。 

第十六条【税务规范性文件的审核部门】

各级税务机关从事纳税服务和政策法规工作的部门或者人员（以下统称纳税服务部门、政策法规部门）负责对税务规范性文件进行审查，包括权益性审核、合法性审核、世界贸易组织规则合规性评估。其中纳税服务部门负责权益性审核；政策法规部门负责合法性审核和世界贸易组织规则合规性评估。 

未经纳税服务部门和政策法规部门审查的税务规范性文件，办公厅（室）不予核稿，制定机关负责人不予签发。

第十七条【税务规范性文件起草前的听取意见】

起草税务规范性文件，起草部门应当深入调查研究，总结实践经验，听取基层税务机关意见。起草与税务行政相对人生产经营密切相关的税务规范性文件，起草部门应当听取税务行政相对人代表和行业协会商会的意见。起草部门可以邀请纳税服务部门和政策法规部门共同听取意见。 

听取意见可以采取书面、网络征求意见，或者召开座谈会、论证会等多种形式。

除依法需要保密的外，对涉及税务行政相对人切身利益或者对其权利义务可能产生重大影响的税务规范性文件，起草部门应当向社会公开征求意见。

法律、行政法规对规范性文件公开征求意见期限有明确规定的，从其规定。

第十八条【税务规范性文件的起草、清理同步】

起草税务规范性文件，应当明确列举拟清理文件的名称、文号以及条款，避免与本机关已发布的税务规范性文件相矛盾。 

同一事项已由多个税务规范性文件作出规定的，起草部门在起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合。

第十九条【税务规范性文件起草后的签署、送审】

税务规范性文件送审稿应当由起草部门负责人签署后，依次送交纳税服务部门和政策法规部门审查。 

送审稿内容涉及征管业务及其工作流程的，应当于送交审查前会签征管科技部门；涉及其他业务主管部门工作的，应当于送交审查前会签相关业务主管部门；未按规定会签的，纳税服务部门和政策法规部门不予审查。

起草部门认定送审稿属于重要文件的，应当注明“请主要负责人会签”。

第二十条 【税务规范性文件的送审提交的资料】

起草部门将送审稿送交审查时，应当一并提供下列材料： 

（一）起草说明，包括制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、征求意见以及采纳情况、对税务行政相对人权利和利益可能产生影响的评估情况、施行日期的说明、相关文件衔接处理情况以及其他需要说明的事项；

（二）税务规范性文件解读稿，包括文件出台的背景、意义，文件内容的重点、理解的难点、必要的举例说明和落实的措施要求等；

（三）作为制定依据的法律、法规、规章以及税务规范性文件纸质或者电子文本；

（四）会签单位意见以及采纳情况；

（五）其他相关材料。

按照规定应当对送审稿进行公平竞争审查的，起草部门应当提供相关审查材料。

第二十一条【简单税务规范性文件的从简】

制定内容简单的税务规范性文件，起草部门在征求意见、提供材料等方面可以从简适用本办法第十七条、第二十条的规定。 

从简适用第二十条的，不得缺少起草说明和税务规范性文件解读稿。

第二十二条 【纳服部门的权益性审核内容】

纳税服务部门应当就下列事项进行权益性审核： 

（一）是否无法律法规依据减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者增加其义务，主要涉及业务办理环节、报送资料、管理事项等方面；

（二）是否存在泄露税务行政相对人税费保密信息风险。

对审核中发现的明显不适当的规定，纳税服务部门可以提出删除或者修改的建议。

纳税服务部门审核过程中认为有必要的，可以通过召开座谈会、论证会等形式听取相关各方意见。

第二十三条【纳服部门的权益性审核意见】

纳税服务部门进行权益性审核，根据不同情况提出审核意见： 

（一）认为送审稿不存在无法律法规依据减损税务行政相对人权益或者增加其负担的情形的，提出审核通过意见；

（二）认为送审稿减损税务行政相对人权益或者增加其负担的理由不充分，经协商不能达成一致意见的，提出书面审核意见并退回起草部门。

第二十四条 【法规部门的合法性审核内容】

政策法规部门应当就下列事项进行合法性审核： 

（一）是否超越法定权限；

（二）是否具有法定依据；

（三）是否违反法律、法规、规章以及上级税务机关税务规范性文件的规定；

（四）是否设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项；

（五）是否违法、违规减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者违法、违规增加其义务；

（六）是否违反本办法规定的制定规则或者程序；

（七）是否与本机关制定的其他税务规范性文件进行衔接。

对审核中发现的明显不适当的规定，政策法规部门可以提出删除或者修改的建议。

政策法规部门审核过程中认为有必要的，可以通过召开座谈会、论证会等形式听取相关各方意见。

第二十五条【法规部门的合法性审核意见】

政策法规部门进行合法性审核，根据不同情况提出审核意见： 

（一）认为送审稿没有问题或者经过协商达成一致意见的，提出审核通过意见；

（二）认为起草部门应当补充征求意见，或者对重大分歧意见没有合理说明的，退回起草部门补充征求意见或者作出进一步说明；

（三）认为送审稿存在问题，经协商不能达成一致意见的，提出书面审核意见后，退回起草部门。

第二十六条【法规部门的合规性评估】

政策法规部门应当根据世界贸易组织规则对送审稿进行合规性评估，并提出评估意见。 

第二十七条【税务规范性文件审查后的签发】

送审稿经纳税服务部门和政策法规部门审查通过的，按公文处理程序报制定机关负责人签发。

第二十八条【重要税务规范性文件的集体审议】

送审稿涉及重大公共利益或者对税务行政相对人合法权益、税务管理产生重大影响的，经纳税服务部门和政策法规部门审查通过后，起草部门应当提请集体审议。纳税服务部门或者政策法规部门在审查时，认为税务规范性文件涉及重大公共利益或者对税务行政相对人合法权益、税务管理产生重大影响的，可以建议起草部门提请集体审议。 

第二十九条【联合发文的审查】

税务机关牵头与其他机关联合制定规范性文件，省以下税务机关代地方人大及其常委会、政府起草涉及税务行政相对人权利义务的文件，业务主管部门应当将文件送审稿或者会签文本送交纳税服务部门和政策法规部门审查。 

经其他机关会签后，文件内容有实质性变动的，起草部门应当重新送交纳税服务部门和政策法规部门审查。

其他机关牵头与税务机关联合制定的规范性文件，参照本条第一款规定执行。

第三十条【税务规范性文件的公告发布】

税务规范性文件应当以公告形式发布；未以公告形式发布的，不得作为税务机关执法依据。 

第三十一条【税务规范性文件的发布媒体】

制定机关应当及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登税务规范性文件。 

不具备本条第一款所述发布条件的税务机关，应当通过公告栏或者宣传材料等形式，在办税服务厅等公共场所及时发布税务规范性文件。

第三十二条【税务规范性文件的施行跟踪、分析评估、研究处理】

制定机关的起草部门、纳税服务部门和政策法规部门应当及时跟踪了解税务规范性文件的施行情况。 

对实施机关或者税务行政相对人反映存在问题的税务规范性文件，制定机关应当进行认真分析评估，并及时研究提出处理意见。

第四章  备案审查

第三十三条【备案要求】

税务规范性文件应当备案审查，实行有件必备、有备必审、有错必纠。 

第三十四条【备案时限】

省以下税务机关的税务规范性文件应当自发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案。 

省税务机关应当于每年3月1日前向国家税务总局报送上一年度本辖区内税务机关发布的税务规范性文件目录。

第三十五条【备案资料】

报送税务规范性文件备案，应当提交备案报告和以下材料的电子文本： 

（一）税务规范性文件备案报告表；

（二）税务规范性文件；

（三）起草说明；

（四）税务规范性文件解读稿。

第三十六条【审查部门】

上一级税务机关的政策法规部门具体负责税务规范性文件备案登记、合法性审核和世界贸易组织规则合规性评估，会同纳税服务部门负责督促整改和考核工作；纳税服务部门负责税务规范性文件权益性审核工作；业务主管部门承担其职能范围内的税务规范性文件审查工作，并按照规定时限向政策法规部门送交审查意见。 

第三十七条【备案登记】

报送备案的税务规范性文件资料齐全的，上一级税务机关政策法规部门予以备案登记；资料不齐全的，通知制定机关限期补充报送。 

第三十八条【征求意见】

上一级税务机关对报送备案的税务规范性文件进行审查时，可以征求相关部门意见；需要了解相关情况的，可以要求制定机关提交情况说明或者补充材料。 

第三十九条【审查内容】

上一级税务机关对报送备案的税务规范性文件，应当就本办法第二十二条、第二十四条所列事项以及是否符合世界贸易组织规则进行审查。 

第四十条【通知补正】

上一级税务机关审查发现报送备案的税务规范性文件存在问题需要纠正或者补正的，应当通知制定机关在规定的时限内纠正或者补正。 

制定机关应当按期纠正或者补正，并于规定时限届满之日起30日内，将处理情况报告上一级税务机关。

第四十一条【逾期限改】

对未报送备案或者不按时报送备案的，上一级税务机关应当要求制定机关限期报送；逾期仍不报送的，予以通报，并责令限期改正。 

第四十二条【税务行政相对人的审查建议】

税务行政相对人认为税务规范性文件违反法律、法规、规章或者上级税务规范性文件规定的，可以向制定机关或者其上一级税务机关书面提出审查的建议，制定机关或者其上一级税务机关应当依法及时研究处理。 

【思考：（1）提出审查建议的路径和方式，是什么？（2）制定机关研究处理，是否有时限？】

有税务规范性文件制定权的税务机关应当建立书面审查建议的处理制度和工作机制。

第五章  文件清理

第四十三条【清理机制】

制定机关应当及时对税务规范性文件进行清理，形成文件清理长效机制。 

清理采取日常清理和集中清理相结合的方法。

第四十四条【日常清理】

日常清理由业务主管部门负责。　　 

业务主管部门应当根据立法变化以及税务工作发展需要，对税务规范性文件进行及时清理。

第四十五条【集中清理情形】

有下列情形之一的，制定机关应当进行集中清理： 

（一）上级机关部署的；

（二）新的法律、法规颁布或者法律、法规进行重大修改，对税务执法产生普遍影响的。

第四十六条【集中清理部门】

集中清理由政策法规部门负责牵头组织，业务主管部门分工负责。 

业务主管部门应当在规定期限内列出需要清理的税务规范性文件目录，并提出清理意见；政策法规部门应当对业务主管部门提出的文件目录以及清理意见进行汇总、审查后，提请集体讨论决定。

清理过程中，业务主管部门和政策法规部门应当听取有关各方意见。

第四十七条 【分类处理】

对清理中发现存在问题的税务规范性文件，制定机关应当分类处理： 

（一）有下列情形之一的，宣布失效：

1.调整对象灭失；

2.不需要继续执行的。

（二）有下列情形之一的，宣布废止：

1.违反上位法规定的；

2.已被新的规定替代的；

3.明显不适应现实需要的。

（三）有下列情形之一的，予以修改：

1.与本机关税务规范性文件相矛盾的；

2.与本机关税务规范性文件相重复的；

3.存在漏洞或者难以执行的。

税务规范性文件部分内容被修改的，应当全文发布修改后的税务规范性文件。

第四十八条【发布清理结果】

制定机关应当及时发布日常清理结果；在集中清理结束后，应当统一发布失效、废止的税务规范性文件目录。 

上级税务机关发布清理结果后，下级税务机关应当及时对本机关制定的税务规范性文件相应进行清理。　

第六章  附则

第四十九条【解释、修改、废止的参照执行】

税务规范性文件的解释、修改或者废止，参照本办法的有关规定执行。 

第五十条【公职律师作用、督审监督】

各级税务机关在税务规范性文件制定管理过程中，应当充分发挥公职律师的作用。 

各级税务机关负有督察内审职责的部门应当加强对税务规范性文件制定管理工作的监督。

第五十一条【合规性评估的具体实施办法】

税务规范性文件合规性评估的具体实施办法由国家税务总局另行制定。 

第五十二条【施行日期、文件废止】

本办法自2017年7月1日起施行。《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第20号公布）同时废止。