【关键词】

行政检察参与社会治理  检察建议  非法航运  长江流域生态保护

【基本案情】

2018年7月起，陈某某等人伪造我国多地海事部门及公司印章，制作100余份虚假舱单并出售给船方，帮助船方从海上非法开采海砂“洗白”运至长江上海崇明段报港卸货，后被长江航运公安机关查获，以陈某某等五人伪造公司印章罪移送起诉。2020年3月，上海市黄浦区检察院依法对上述人员审查起诉时发现，本案不仅存在伪造印章行为，还存在挂靠船舶监管问题。遂借助检察一体化机制，将该线索移送行政检察部门依法处理。

检察机关行政检察部门初步审查发现，案涉船舶系某海运有限公司名下挂靠船舶，有关闭船舶自动定位系统、虚假报备航次计划、运输信息等违规行为，海事监管部门存在行政监管不力问题。同时发现该案并非个例，同类违规挂靠行为已经引发多起诉讼，甚至刑事犯罪；被挂靠船舶企业收取挂靠费后即“挂而不管”；部分挂靠和“三无”船舶采用关闭AIS系统行驶、“幽灵船”“马甲船”等形式，违法从事危险品、禁止进出口货物运输，甚至“河船入江、江船入海”非法从事海上运输，危及长江航运安全，并且肆意排放燃油及污染物，对长江生态环境造成污染。

【检察机关履职情况】

调查核实 鉴于船舶经营管理衍生出的一系列违法及生态保护问题，因涉及上海海事监管部门在上海段辖区的行政执法问题，区检察院即报告市检察院，两级院联合开展调查核实。区检察院先后到海事、航运、交通执法、行业协会及涉海公安、法院等多家单位调研走访，了解船舶经营现状与问题成因。根据《国内水路运输管理规定》第二十一条规定：“水路运输经营者不得出租、出借水路运输经营许可证件，或者以其他形式非法转让水路运输经营资格。”检察机关调查认为，具有经营资格的企业吸收无证船舶“挂靠”而不进行实际有效管理，本质上属于变相转让、转租经营资格的违法行为。海事监管部门作为监管机关对辖内船舶营运单位存在监管缺失缺位。

制发检察建议 区检察院制发检察建议，由市检察院转送上海海事监管部门。建议内容：一是以技术监管为抓手开展自查自纠；二是以确保航行安全、防止污染为目标探索建立长江一体化船舶诚信体系；三是建立联动机制，形成保护长江流域的监管合力。此后，上海海事监管部门回函，就规范船舶管理、加强长江保护，从专项治理、违法行为处罚、合规意识、诚信积分等方面回复治理方案。

此后，市检察院牵头，两级院两次与上海海事监管部门座谈，区检察院前往船舶工作一线督促落实。上海海事监管部门为落实检察建议，联合多家单位启动“保护长江口”专项治理活动，集中调查处理内河船舶非法排污、涉海运输、非法捕捞、走私等违法行为，三个月内查处违规船舶500余艘，移送公安机关处理100余人。2022年3月，基于检察机关提出的完善技术监管建议，上海海事监管部门修订船舶交通管理系统安全监督管理办法，对船舶AIS系统提出了及时更新的管理要求，涵盖上海港约3000艘各类船舶。同时，上海海事监管部门根据建议落实《中华人民共和国长江保护法》，禁止在长江上海段运输剧毒化学品，建立船舶、船上人员信息及专项安全检查情况核查机制，采用电子比对和现场核查，对AIS配置重点排查；上海市交通执法部门与江浙执法机关开展水陆联合整治，重点查扣无证驾驶船只，就燃油检测和废弃物排放进行检测和执法，有力保障长江生态联动保护。

【典型意义】

长江是我国水路运输的黄金通道。做好长江交通运输船舶的监管工作，对于保护长江流域生态安全、保障生产安全具有重要意义。挂靠船舶出现“挂而不管”、违规航运等，不仅影响水路运输安全，还对江河水域环境造成危害。《国内水路运输管理条例》第三十七条、《国内水路运输管理规定》第二十一条均明确禁止水路运输经营者出租、出借水路运输经营许可证件，或者以其他形式非法转让水路运输经营资格。《中华人民共和国长江保护法》第二十七条也规定，禁止船舶在划定的禁止航行区域内航行，避免和减少对重要水生生物的干扰。鉴于对挂靠船舶“挂而不管”、监管不力具有一定普遍性，检察机关充分发挥行政检察职能，上下一体联动，向有关行政机关制发检察建议，督促船舶经营从源头上进一步规范，有效消除挂靠船舶对长江生态环境可能造成的潜在危害，助力长江水路运输领域问题的溯源治理、生态环境系统保护。

——《行政检察助力长江、黄河流域生态保护和高质量发展典型案例》之七