【关键词】

民事协议  政策变化  合同解除  诚信履约

【基本案情】

2005年8月，某公司与某街道办事处（原某镇人民政府）签订《投资协议》，约定某公司出资300万元修建污水处理站，污水达标排放标准按（GB18918-2002）一级B标准执行，某街道办事处向排污户收取污水处置费，根据物价部门核定单价向某公司支付排污费；并约定随场镇规模扩大，如需再修建污水处理站，某公司同等条件下享有优先承建权；经营过程中，如遇不可抗力因素或国家政策发生变化致协议不能履行时，由双方协商解除合同。2009年7月，某公司更名为某污水处理厂。2015年4月，国务院下发《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》，要求有关地区城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准。同年12月，重庆市人民政府发文，对水污染物排放控制指标、强化城镇生活污染治理等任务及措施进行了明确。2016年12月，案外公司在某街道办事处辖区新修建污水处理厂。2018年7月1日起，某街道办事处将辖区污水交由案外公司处理，停止向某污水处理厂供应污水，也未向该厂支付排污费。

2019年10月，某污水处理厂起诉至重庆市璧山区人民法院，请求解除《投资协议》。某街道办事处于2019年11月4日收到起诉状副本，后某污水处理厂撤回起诉。2020年4月20日，某污水处理厂重新起诉，请求判令解除《投资协议》并赔偿相应损失。经一审法院委托评估，某污水处理厂设施设备评估总值为1277000元。一审法院认为，某街道办事处已将该辖区内污水交由另一公司，某污水处理厂没有污水可以处理，致《投资协议》无法继续履行。判令《投资协议》于2019年11月解除，某街道办事处支付某污水处理厂污水处理费损失225000元及设施设备损失1277000元。

某街道办事处不服一审判决，向重庆市第一中级人民法院提出上诉。二审法院认为，《投资协议》系因政策原因导致无法继续履行而解除，某街道辖区的排污系璧山区人民政府的统一部署规划，非某街道办事处的行为，双方对《投资协议》的解除均无过错，根据公平原则酌情确定双方各自承担损失金额的50%，判令撤销一审判决，《投资协议》于2018年7月1日即某街道办事处停止向某污水处理厂供应污水之日起解除，某街道办事处支付某污水处理厂设施设备损失638500元。某污水处理厂不服二审判决，申请再审亦被驳回。

【检察机关履职情况】

受理及审查情况 某污水处理厂不服生效判决，向重庆市人民检察院第一分院申请监督。重庆市人民检察院第一分院通过调阅卷宗、询问当事人及向该区水务局及管网运维服务中心等相关单位了解政策情况，并到该区其他街镇实地调查其辖区内污水处理情况后，重点对以下问题进行审查：一是《投资协议》的解除。某街道办事处未举示证据证明某污水处理厂不具备改造升级的能力，且该厂能否通过改造达标而符合国家政策变化要求尚不确定，某街道办事处主张系因政策变化导致合同不能履行缺乏依据；某街道办事处未提前通知某污水处理厂并与其协商，单方停供污水致该厂全面停产，系单方行为致合同目的不能实现；某污水处理厂起诉请求解除合同后，该合同应以某街道办事处收到起诉状副本之日即2019年11月4日解除。二是双方责任的认定。某街道办事处单方终止合同履行且未告知原因，某污水处理厂基于合同信赖，对履行合同或变更履行抱有一定期待，该厂为维持正常运作产生了土地租金及其他设施设备日常维护费、人工基本工资等相关经营成本费用，某街道办事处应承担未解除合同期间对某污水处理厂造成损失的赔偿责任。

监督意见 重庆市人民检察院第一分院在了解调查相关政策及对合同解除原因、双方责任认定审查后认为，某街道办事处在停供污水时双方未协商解除合同，某街道办事处亦未发出通知不再履行合同，应为其单方终止履行的行为给某污水处理厂带来的损失承担赔偿责任，二审判决适用法律错误，遂向重庆市人民检察院提请抗诉。重庆市人民检察院于2022年9月9日向重庆市高级人民法院提出抗诉。

监督结果 重庆市高级人民法院经审理，采纳检察机关的抗诉意见，并于2023年6月19日作出再审民事判决：撤销二审判决，维持一审判决。重庆市人民检察院第一分院于再审判决作出后，及时联系并回访某污水处理厂，积极督促政府及时兑现损害赔偿资金，双方就案款支付方式达成和解协议，有效解决了企业因政府合同违约产生巨额经济损失带来的经营困境，帮助民营企业快速适应发展需要成功转型经营，涉案企业目前已从污水治理企业转型为绿植盆栽养殖企业，并取得了较好的经营效果。

【典型意义】

（一）检察机关在办案中应准确理解和把握国家政策调整对合同履行的影响，依法适用民法典关于合同解除的法律规定，保障守约方按照法定条件和程序解除合同。《民法典》第五百三十三条首次以立法形式对情势变更作出规定，吸收并完善了原《合同法》司法解释关于情势变更制度的适用条件。情势变更的认定需符合 “订立合同时无法预见”，“发生合同成立后难以预见的客观情况变化”，正确理解和把握国家政策调整是否构成情势变更，应准确研判政策调整是否属于当事人在订立合同时无法预见的情形，该政策变化是否会导致合同目的无法实现或继续履行合同对一方当事人明显不公，厘清致合同不能履行之事实。在合同尚有履行可能且继续履行并未明显不公之情形下，应慎重和严格适用情势变更原则。本案相关政策文件仅对污水排放标准提出要求，某污水处理厂仍可通过升级改造满足排放标准从而继续履行合同，国家政策的变化尚不足以导致协议不能履行。某街道办事处未予通知协商，单方截停污水，属于在履行期限届满之前，以自己的行为表明不履行主要债务，构成根本违约。某污水处理厂作为守约方享有单方解除权，基于其形成权属性，解除合同的单方意思表示一经到达对方即为生效。按照《民法典》的规定，当事人以提起诉讼的方式依法主张解除合同，合同应自起诉状副本送达对方时解除。

（二）检察机关在办案中应当依法能动履职，坚持在办案中通过加强调查核实实现精准监督，结合个案实际积极延伸检察职能，提升监督质效。一方面，调查核实作为新时代检察机关履行法律监督职能的重要手段和方法，检察机关应当运用监督思维引导调查核实，根据案件类型及事实争议，针对可能存在的监督情形确定调查核实方向，通过多元化调查核实手段实现案件事实的认定，为检察机关正确有效履行法律职责提供重要保障。本案检察机关主动向水务部门等相关行政机关核实政策变化，实地走访相关街镇了解其辖区污水处理情况，准确研判国家政策调整对案涉合同履行之影响，依法纠正行政机关不守诚信单方终止履行义务致合同目的不能实现的行为，维护和保障民营企业合法权益。另一方面，检察机关应积极延伸检察职能，在有效纠正法院错误裁判的同时，将释法说理、法治宣传与依法监督相结合，将依法办案与服务保障经济社会发展相结合。要针对涉政府与企业间经济合同纠纷案件，通过能动履职推动政府机关树立诚信履约理念，引导政府部门等有关单位在履行合同以及处理此类争议过程中做到诚信守诺，积极维护政府公信，营造良好的营商环境。同时，进一步通过延伸履职，跟进案件后续执行情况，积极协调解决民营企业现实困难，服务保障民营经济高质量发展。

——《贯彻实施民法典典型案例（第二批）》之七