【关键词】

生效行政裁判监督 信赖利益保护 起诉期限扣除 行政抗诉

【要旨】

判断起诉是否超过法定起诉期限以及是否存在非自身原因耽误起诉期限的情形，应当充分考虑行政相对人是否积极行使诉权，以及耽误起诉期限是否具有正当理由。公民、法人或其他组织通过申请行政复议主张权利，行政机关承诺自行纠错的，公民、法人或其他组织等待行政机关自行纠错的时间，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，应当在起诉期限中扣除。

【基本案情】

2006年，某村委会与某公司签订联营协议。2012年，某公司以联营建厂为由，向黑龙江省某市原国土资源局直属分局申请办理某村所有土地的集体土地使用权流转手续，某市人民政府为某公司颁发第20120180号《集体土地使用证》。2016年，某市组建市不动产登记中心，承接不动产登记职责。2017年5月，某村委会发现某公司伪造申请材料办理土地登记。2017年7月，某村委会向黑龙江省人民政府提出行政复议，请求撤销该土地使用证。后某村委会撤回行政复议申请。

2019年4月，某村委会以市不动产登记中心为被告向某区法院提起行政诉讼，请求撤销第20120180号《集体土地使用证》。某区人民法院于2019年4月25日作出行政裁定认为，某市原国土资源局直属分局于2012年为某公司办理《集体土地使用证》，某村委会提起诉讼的时间是2019年4月，该行政行为自作出之日起已超过五年，对某村委会的起诉，不予立案。某村委会向市中级人民法院提起上诉。市中级人民法院于2019年7月24日作出行政裁定认为，某村委会自称于2017年5月知道某市原国土资源局直属分局于2012年为某公司办理了《集体土地使用证》，某公司在办理该土地使用证过程中造假。某村委会于2017年向黑龙江省人民政府申请行政复议后，又撤回行政复议申请，黑龙江省人民政府于2017年8月14日作出《行政复议终止决定书》。某村委会于2019年4月起诉，超过了法律规定的起诉期限，一审法院裁定不予立案符合法律规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。某村委会向黑龙江省高级人民法院申请再审，黑龙江省高级人民法院于2020年3月25日作出裁定，驳回再审申请。

【检察机关履职过程】

案件来源。某村委会向某市人民检察院申请监督。某市人民检察院依法受理并审查后，提请黑龙江省人民检察院抗诉。

调查核实。检察机关经阅卷、赴市不动产登记中心调查核实后查明：1．2017年8月4日，原市国土资源局直属分局向村委会作出《承诺书》。载明：“我分局在为某公司办理土地登记发证时确实存在一定问题，……决定按照《不动产登记暂行条例实施细则》的有关规定，在收到省政府《行政复议终止决定书》后10个工作日内，报请上级依法纠正，六个月内办结。”此后，某村委会向黑龙江省人民政府撤回行政复议申请，行政复议程序终止。2．2018年12月9日，原市国土资源局直属分局作出《答复书》，载明：“……已正式报请市局建议依法撤销20120180号《集体土地使用证》”。3．2019年8月7日，某市自然资源和规划局出具《关于某村申请的答复》，载明：“2017年8月4日，原市国土资源局直属分局出具《承诺书》自行纠正登记行为，后期由于人员变动及机构改革，将土地登记统一到不动产登记中心办理。2018年12月5日，我局按照国家督察局意见决定撤销原土地登记证书，由于不动产统一登记后土地登记相关法规已经废止，而不动产登记的相关法规中无撤销不动产登记的法律条款，致使至今没有撤销相关不动产登记。由于上述原因耽误了你村诉讼时间。”

监督意见。黑龙江省人民检察院审查认为：本案争议焦点是某村委会提起诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”行政相对人基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间，应当从起诉期限中扣除。本案中，原市国土资源局直属分局2017年8月4日出具的《承诺书》、2018年12月9日作出的《答复书》，均明确承诺启动自行纠错的程序，直至二审裁定生效后，市自然资源和规划局出具《关于某村申请的答复》才明确表示因不动产统一登记后相关法律规定废止致使其承诺无法履行，且认可系行政机关的原因耽误了起诉期限。原市国土资源局直属分局与市自然资源和规划局作为不动产登记主管机关，其作出的自行纠正承诺对某村委会而言值得信赖，具有可期待性，某村委会等待其处理而耽误的期间，属于法律规定的“其他不属于当事人自身的原因耽误起诉期限”的情形，故本案自2017年8月4日原市国土资源局某分局出具《承诺书》承诺自行纠错至2019年8月7日市自然资源和规划局出具《关于某村申请的答复》明确表示已无法自行纠错期间，应当从起诉期限中扣除，某村委会提起诉讼未超过法定起诉期限，二审裁定不予立案确有错误。

监督结果。2021年12月4日，黑龙江省人民检察院向黑龙江省高级人民法院提出抗诉。黑龙江省高级人民法院于2022年2月15日作出裁定，对本案提审。2022年2月23日，黑龙江省高级人民法院作出再审裁定认为：某村委会自知晓具体行政行为后一直积极主张权利，其提起诉讼的时间虽超过法定起诉期限，亦是基于行政机关作出的明确承诺，有可期待性，属于“公民、法人或者其他组织因其他不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，被耽误的时间不计算在起诉期限内。且在本案一、二审裁判后，某村委会又向行政机关主张权利，市自然资源和规划局又出具答复，明确表示承诺已无法履行，并认可系行政机关的原因耽误了起诉期限。综上，检察机关抗诉理由成立。裁定：撤销一、二审裁定；指令某区人民法院立案受理。某区人民法院于2023年2月9日作出判决认为，某公司提交的集体建设用地流转申报审核表中，村委会意见及乡政府意见栏所盖公章经司法鉴定为伪造公章，办证的前置条件不符合法律规定，该发证行为违法，应予撤销，判决撤销第20120180号《集体土地使用证》。某公司向市中级人民法院提出上诉。市中级人民法院于2023年6月19日作出判决认为，登记机关颁发第20120180号《集体土地使用证》的主要证据不足，依法应当予以撤销。判决驳回上诉，维持原判。

【指导意义】

公民、法人或者其他组织基于对行政机关自行纠错承诺的善意信赖，等待行政机关就相关争议事项进行处理，应当属于扣除行政诉讼起诉期限的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定了行政诉讼起诉期限扣除制度。该制度作为起诉期限一般规定的例外，体现了保护当事人诉权与维护行政秩序的平衡，避免当事人因不属于其自身的原因而丧失司法救济途径。公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，可以依法向行政机关提出，行政机关明确拒绝纠正行政行为的，公民、法人或者其他组织应当在法律规定的期限内通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼主张权利。公民、法人或者其他组织在提起诉讼前依法主张权利过程中，基于对行政机关承诺自行纠错的信赖，等待行政机关处理的期间，属于法律规定的“不属于其自身原因耽误起诉期限”，不计入法定起诉期限。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款

——《最高人民检察院第五十一批指导性案例》之二