【关键词】

企业恶意注销  行政非诉执行  溯源治理

【基本案情】

2019年12月6日，江苏省苏州市生态环境局依法对其辖区内的某木业有限公司（以下简称木业公司）的环境违法行为作出行政处罚决定：罚款258800元，责令二个月内通过“三同时”验收，限于接到行政处罚决定之日起十五日内缴纳罚款，逾期缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。因木业公司未履行行政处罚决定，且在法定期限内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，苏州市生态环境局向某市法院申请强制执行。次日，某市法院裁定准予强制执行苏州市生态环境局作出的行政处罚决定。2021年1月8日，某市法院依法对该案立案执行，执行标的为517600元。后该院查明木业公司已于2020年12月1日核准注销，某市法院遂裁定驳回苏州市生态环境局的执行申请。

【检察机关履职情况】

某市检察院在办案中发现木业公司可能被“恶意注销”，致使苏州市生态环境局的行政处罚决定执行申请被法院驳回，遂依职权启动监督程序。

经调查核实，查明木业公司在向江苏省某保税区市场监督管理局申请注销时，提供的清算报告中写明公司无其他债权债务和未了结事项。该公司关于清算报告的股东会决议载明，股东签字确认公司清算如有遗留问题，由股东承担全部责任。2021年5月26日，某市检察院向市法院发出检察建议，指出：木业公司被注销时，公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实，通过提供公司无债务的虚假清算报告，办理恶意注销登记，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十九条及《最高人民法院对<关于非诉执行案件中作为被执行人的法人终止，人民法院是否可以直接裁定变更被执行人的请示>的答复》（以下简称《答复》）的相关规定，木业公司虽被注销，但其存续期间受到的行政处罚仍应执行。木业公司股东承诺对公司遗留问题承担全部责任，应履行相应赔偿义务，法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人，而非裁定驳回执行申请。据此，某市检察院建议某市法院撤销原裁定，通知申请机关变更木业公司股东为被执行人，推动行政处罚落实到位。2021年8月24日，某市法院回函采纳检察建议，并向申请机关释明，可以依法申请变更被执行人。后苏州市生态环境局向某市法院申请变更木业公司股东为被执行人，法院已对公司两名股东采取强制执行措施。

某市检察院通过走访研判、数据碰撞，发现恶意注销企业逃避行政处罚的情况并非个例，遂根据调研情况撰写《问题企业“注销换壳”逃避处罚多发 基层“放管服”改革需完善制度措施》报地方党委政府，推动全市建立企业注销信息共享机制和数据平台，通过这个平台，已纠正12个导致行政处罚决定无法执行的注销行为。2022年2月，某市检察院邀请某市法院、行政审批局、市场监督管理局、司法局、生态环境局等部门召开圆桌会议，就防止恶意注销企业逃避行政处罚问题进一步达成共识，会签了工作意见，建立常态化工作机制，实现行政处罚信息与公司注销登记信息数据互联互通，有效促进源头治理。

【典型意义】

根据申请进行市场主体注册、注销登记是行政机关履行市场监管职责的重要方式。为持续深化“放管服”改革，激发市场活力，优化营商环境，国务院制定了《中华人民共和国市场主体登记管理条例》，市场监管总局等部门修订了《企业注销指引》，这标志着我国市场主体准入退出制度更加完善，公司注册、注销登记更加便捷。借助新的制度，市场主体进出的制度成本明显降低，同时也为少数公司恶意“注销换壳”、逃避行政处罚责任提供了可乘之机。公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实，通过提供公司无债务的虚假清算报告，恶意申请注销登记，使得被执行人失去主体地位的，行政机关依法作出的行政处罚决定仍应执行。人民法院裁定驳回行政机关执行申请的，检察机关应当依法履行行政非诉执行监督职能，建议行政机关申请变更公司股东为被执行人，或者向人民法院制发检察建议提出纠正意见，保障行政处罚的有效性和及时性。《中华人民共和国公司法》第三条规定，“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”第二十条规定，“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”上述规定可以作为恶意申请注销公司、逃避行政处罚义务的股东承担责任的法律依据。同时，检察机关在办案中发现行政执法机关与市场主体登记机关之间存在信息壁垒，提出防止恶意注销公司的源头治理对策建议，推动相关职能部门建立信息共享平台，打破信息壁垒，破解行政机关市场监管难题，推动优化营商环境。

——《行政检察与民同行系列典型案例（第六批）》之一