【关键词】

行政非诉执行监督  永久基本农田保护  裁执分离  检察建议

【基本案情】

2018年7月，四川省某县某镇村民刘某未经批准，擅自占用该村永久基本农田1.07亩修建家具厂，建成一栋一层砖体墙、彩钢屋顶建筑。2019年4月，某县自然资源和规划局（以下简称县自规局）执法人员巡查发现刘某违法行为。同年5月6日立案查处，7月5日，对刘某作出行政处罚决定：1.责令十五日内拆除地上建筑物，对永久基本农田进行治理和恢复原种植条件，并退还土地给村集体；2.并处罚款10653.75元。刘某在规定期限内未履行处罚决定，亦未申请行政复议或提起行政诉讼，经催告仍未履行。2020年1月13日，县自规局向某县人民法院（以下简称县法院）申请强制执行。2020年1月17日，县法院作出裁定，准予强制执行，交由县自规局执行。裁定后，刘某于2020年11月4日缴纳了罚款，但一直未拆除违法建筑物。

【监督和协作配合情况】

调查核实。在开展全国检察机关土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，县自规局将该案主动移送某县人民检察院，说明相关情况，会商解决方案。县检察院通过实地调查，向县法院和县自规局了解案情、调阅卷宗等，查明县自规局作出行政处罚决定并申请法院强制执行符合法律规定。县法院将县自规局申请强制执行内容裁定由县自规局执行，但因县自规局不具备强制执行权亦缺乏组织实施的必要手段，该行政处罚决定未能得到实际执行。

监督意见。县检察院审查认为，根据《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，县自规局没有行政强制执行权，在没有裁执分离地方规范性文件的情况下，县法院在作出裁定时未充分考虑县自规局作为没有行政强制执行权的机构，存在强制执行手段缺乏等现实困难，致使该案处罚决定一直没有实际执行。2021年6月25日，县检察院向县法院发出检察建议，建议纠正不当裁定，确保该案执行落实到位。

监督结果。县法院收到检察建议后，对该案重新进行审查，经与县政府、县检察院、县自规局沟通协商，认为县自规局在执行手段和强制措施上确实存在实际困难，重新裁定将行政处罚决定交县政府组织实施，县自规局予以协助。在法院、自规局及当地政府的协作下，违法建筑于2021年7月29日被全部拆除。目前，土地恢复了种植条件并已退还村集体。

长效治理。为系统治理农村土地执法执行难、强制执行措施与主体执行能力不匹配等现实困难，县检察院以个案办理为契机，与县政府建立府检联动机制，并推动举行县政府、县法院以及相关行政主管部门参加的联席会议，形成会议纪要，达成共识，对裁执分离案件中行政机关缺乏强制执行权导致执行难的，统一由法院裁定交县政府组织实施、行政主管部门配合、检察机关监督。县检察院还与县自规局等行政主管部门制定行政非诉执行工作协作配合办法，推动当地政府整合各行政职能部门资源优势，形成依法执行的长效机制。协作机制建立以来，当地涉土地类行政非诉执行案件执行到位6件，复耕复种6.88亩。

【典型意义】

永久基本农田是为确保国家粮食安全，依据国土空间规划确定的不得擅自占用或者改变用途，实行特殊保护的耕地。国家实行永久基本农田保护制度，对永久基本农田实行特殊保护，这是确保国家粮食安全，加快推进农业农村现代化的有力保障。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，严禁未经审批违法违规占地。现实中，擅自变更土地用途、违法占用永久基本农田修建建筑物等蚕食耕地的现象在农村地区具有一定的典型性和普遍性，行政处罚实际执行到位率较低。人民法院探索开展“裁执分离”过程中，有些将涉土地类行政处罚申请强制执行案件裁定给没有强制执行能力的自然资源部门执行，自然资源部门因缺乏法律授权的执行措施等现实困难，难以实际执行到位。检察机关和地方政府创新思路，建立府检联动机制，自然资源主管部门向检察机关移送行政处罚台账以及相关案件线索，检察机关依法启动监督程序，对行政非诉执行案件的申请、受理、审查、裁定和执行等活动实施全过程监督，推动行政处罚执行到位，保护永久基本农田不受侵害。同时，在坚持永久基本农田不被非法侵占的前提下，搭建起沟通协商平台，充分考量各方执行能力，最终形成该类行政处罚强制执行由人民政府组织实施，职能部门予以协助的模式，检察权、审判权、行政权同向发力，破解“裁执分离”难题，实现办理一个案件，解决一类问题的效果。 

——《土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例》之五