【关键词】

行政非诉执行监督  违法占用土地  没收违法建筑物  检察建议  诉源治理

【基本案情】

2009年7月，某钢制品有限公司未经批准，擅自占用某村集体耕地1.1亩建设厂房，用于生产经营。2018年4月13日，某市原某区国土资源局（机构改革后称某区自然资源局，下称区自然资源局）对该公司作出行政处罚决定：1.责令退还违法占用的土地；2.没收在违法占用土地上新建的建筑物及其他设施；3.按22元/平方米处以罚款计16302元。2018年5月28日，某钢制品有限公司缴纳了罚款16302元，但对行政处罚决定书中的第1、2项处罚内容，既没有主动履行，又没有申请行政复议或提起行政诉讼。2018年12月4日，区自然资源局经催告后向区法院申请强制执行。2018年12月6日，区法院作出裁定：1.准予执行行政处罚决定书中的第1、2项处罚；2.被执行人某钢制品有限公司必须于裁定送达之日起十五日内履行义务；3.本案的执行由某区某街道办事处组织实施。某街道办事处收到区法院裁定后，没有采取实际措施实施执行。

【监督和协作配合情况】

2021年3月，在开展全国检察机关土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，区检察院通过与区自然资源局召开情况通报会发现本案线索，遂依职权启动监督程序。

调查核实。区检察院经向区法院、区自然资源局、某街道办事处、某钢制品有限公司等单位进行调查核实，查明：涉案土地系某街道办事处下辖的某村集体土地，土地性质为一般耕地，符合某区2006—2020年土地利用总体规划，被执行人某钢制品有限公司未批先建占地建设厂房用于生产经营，截至区检察院对本案进行调查时，仍未补办相关手续。区自然资源局作出的处罚决定、区法院作出的准予强制执行裁定依据充分，程序合法。某街道办事处收到区法院准予强制执行裁定后，认为法律没有明确此类案件的没收程序，因此没有对违法建筑物及其他设施实施没收。

检察建议。2021年3月19日，区检察院向某街道办事处发出检察建议，建议该单位依法组织实施区法院行政裁定书确定的执行义务。同年4月2日，某街道办事处回复检察机关：已于2021年3月29日对该宗违法占地下达《限期退还违法占地通知书》，责令15日内退还违法占用的集体土地；但对第2项没收地上新建的建筑物及其他设施，目前还没有具体的没收办法，正在积极想办法进行合法处置。

协作联动。区检察院收到回复后，组织区自然资源局、区司法局、区财政局、某街道办事处多次召开联席会议，沟通研判，逐步形成共识。1.某街道办事处负有法定执行义务。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条明确规定：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”区法院依法作出裁定，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规对没收程序的规定虽然具有概述性，但不能免除某街道办事处的执行义务。2.上级行政主管部门就没收执行程序出台的指导意见具有一定的约束力。2016年11月9日，某市自然资源和规划局印发《某市行政处罚违法用地上建筑物和其他设施没收处置指导意见》（以下简称《指导意见》），对全市没收违法建筑物和其他设施的政策依据、实施主体、没收步骤、处置意见等作了规范指引。《指导意见》本质上属于内部行政规程，具有示范、引导、规范的性质，对下级行政机关具有约束力。3.《指导意见》亦没有明确各没收步骤的主管单位，某街道办事处要履行本案的执行义务，实际执行中需要多部门给予配合。行政没收涉及土地执法、国有资产管理等多项行政管理职能，《指导意见》虽然对没收的基本步骤作了规定，但没有明确各步骤的主管单位，依靠某街道办事处协调难以推动问题解决。

诉源治理。区检察院向区政府主管部门制发检察建议，建议进一步完善没收违法占用土地建设地上建筑物和其他设施的程序，明确各执行环节的责任主体。区政府主管部门收到检察建议后，向区政府进行专题汇报。区政府召开办公会议专题研究，邀请区检察院派员列席发表意见，形成了专题会议纪要，对违法建筑物及其他设施的没收程序进行细化，明确了下达没收通知、送达被执行人、办理移交手续、登记造册、纳入国有资产管理等执行步骤和责任单位。某街道办事处依据该会议纪要，在相关部门配合下，组织人员到某钢制品有限公司开展执行。执行人员向企业负责人告知了执行依据、执行程序、法律后果，企业负责人表示认可和接受。在勘察丈量违法建筑物后，执行人员对违法建筑物出入口进行封焊，张贴封条，资产登记到某街道办事处名下，纳入国有资产管理范围。此案办结后，区检察院就该案办理情况进一步向市检察院汇报，市检察院与市法院、市司法局、市自然资源和规划局等部门开展座谈调研，推动在全市进一步完善违法用地上建筑物没收处置工作机制。

【典型意义】

违法用地上建筑物及其他设施没收执行难，是土地执法中长期存在的“老大难”问题。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律和相关法规均未明确规定具体的没收执行程序，行政机关担心执行中出现程序违法，陷入“法定职责必须为”与“法无授权不可为”的两难境地，影响土地资源保护、开发和利用，损害执法、司法的公信力和权威性。本案中，检察机关坚持能动履职理念，与法院、相关行政机关加强履职互动，聚焦案件反映出的没收执行难问题，同向发力，寻求破解难题的途径，通过制发社会治理检察建议，推动区政府出台适用于当地的违法用地上建筑物没收处置程序，为辖区内同类案件的依法执行提供有力保障。

——《土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例》之二