【关键词】

行政非诉执行监督  黑土地保护  违法占用土地  检察建议

【基本案情】

2017年4月，吉林省某县某镇村民王某未经批准，擅自占用一般耕地8.02亩用于建设饭店、洗车场。同月，原某县国土资源局（机构改革后称县自然资源局，以下统称县自然资源局）执法人员巡查发现王某违法行为，即口头予以制止，随后下达了《责令停止违法行为通知书》。县自然资源局经立案调查，于2017年7月14日作出行政处罚决定：责令退还违法占用土地，限期十五日内拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；处以罚款26748.75元。王某收到处罚决定后，缴纳了罚款，但未拆除违法建筑物、恢复土地原状，亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。县自然资源局依法催告后，向县法院申请强制执行，县法院裁定准予执行，明确由县政府组织实施退还土地、拆除违法建筑物、恢复土地原状的处罚决定内容。县政府组织相关部门对某镇类似违法建筑统一拆除过程中，县自然资源局协助督促王某自行拆除。2018年，王某自行拆除了违法建筑物，但拆除后建筑垃圾未能及时清理，未恢复成耕地。

【监督和协作配合情况】

2020年8月，某县检察院在开展保护黑土地专项行动中发现该案线索，遂依职权启动监督程序。

调查核实。县检察院通过对现场实地踏查，发现违法占用土地上的建筑物已拆除，但该土地被砂石和建筑垃圾覆盖，且停放多台报废车辆，未恢复土地原状，达不到耕种条件。经过调阅县法院、县自然资源局执法卷宗、询问相关人员，了解到类似违法占地执行后达不到复耕条件的案件数量较多，黑土地未得到有效保护。

监督意见。县检察院经审查认为，行政处罚及执行的最终目的是为了保护耕地资源，依照《中华人民共和国土地管理法》规定，自然资源主管部门统一负责土地的管理和监督工作，对耕地保护负有法定职责，该案执行后历经两年时间仍未恢复耕种条件，问题症结在于耕地恢复责任没有落实到位。经与县政府及自然资源局沟通，为尽快恢复黑土地原状，达到复耕条件，县检察院向县自然资源局制发检察建议，建议及时履行土地监督管理职责，推动涉案土地尽快恢复耕种条件。

监督结果。县自然资源局收到检察建议后，积极作为，立即联系王某、当地政府及相关部门，将黑土地恢复原状，复耕复种。

延伸调研。针对违法占地执行不到位，未恢复耕种条件问题，县检察院联合县自然资源局对2017年以来县自然资源局作出的行政处罚决定160余件进行逐案排查，重点排查是否恢复耕种条件、罚款是否缴纳。检察人员与县自然资源局执法人员到案发地进行实地踏查、走访、现场调查，发现有的违法建筑物虽然拆除了，但在原址上又重新建起了简易房，有的拆除不彻底，没有恢复黑土地原状，达不到耕种条件。排查后一致认为违法占地案件拆除建筑物后，存在黑土地复耕“最后一公里”落实不到位问题。

专项整治。为解决土地复耕“最后一公里”问题，县检察院组织召开由县自然资源局、公安局、林业局、水利局、税务局、环保局、农业农村局、农村经济管理总站等8个单位参加的保护黑土地联席会议，共同签署《关于建立开展黑土地保护工作协作机制的意见》，围绕黑土地保护，就各单位分工配合、信息共享、联动机制和责任落实达成共识，就执行后黑土地复耕问题建立了“自然资源部门牵头，相关部门协作配合”的工作制度，明确保护责任，形成黑土地保护合力。

工作协作机制建立以来，县检察院相继制发检察建议27件，联合县自然资源局进行案件回访，采取实地调查、问卷调查等方式，确保复耕效果，共复耕黑土地20.23亩，督促收缴罚款34814.65元，促使55749.7元罚款进入执行程序，拆除违法建筑物1540平方米。

【典型意义】

黑土地是珍贵的土壤资源。习近平总书记在吉林考察时强调，“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好，使之永远造福人民。”近年来，违法占用黑土地进行非农建设等各类违法行为多发。行政处罚作为惩戒违法、保护耕地的法定手段，在被处罚人不主动履行义务的情况下需要借助强制执行来实现。法院根据行政机关申请作出准予强制执行的裁定后，应当及时拆除违法建筑物、恢复耕地种植条件。这也是自然资源行政执法和执行中的一个难题。检察机关与自然资源部门立足各自职能，结合办理个案推动系统治理、诉源治理，促进区域内涉耕地保护难题得以解决，合力破解耕地恢复“最后一公里”问题，严守耕地红线，落实耕地保护责任。

——《土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例》之四